“全民参与”与“协商讨论”可以兼得吗？Can Mass Participation and Deliberation Go Together?

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“全民参与”与“协商讨论”可以兼得吗？

2026-02-27

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总结

2026-03-17

协商式民意调查与可操作的训令委任

——一种弥补代议制缺陷的制度设想

一、问题的提出

现代民主制度在全球范围内被广泛采用，但其内在的结构性缺陷也长期受到学术界和公共讨论的关注。从古希腊的直接民主到当代的代议制，从全民公投到比例代表制，每一种制度形态都在回应前一种制度的不足，同时也在制造新的问题。

斯坦福大学政治学教授詹姆斯·费什金（James Fishkin）于二十世纪末提出了"协商式民意调查"（Deliberative Polling）这一制度设想，试图在代议制与直接民主之间开辟第三条道路。在此基础上，有论者进一步提出，可以借助协商式民意调查的机制，将长期被认为不可操作的"训令委任"（Binding Mandate Representation）转化为一种可日常运作的制度安排，从而对代议制形成有效的补充与制衡。

本文将依次梳理现有民主制度的主要局限、协商式民意调查的原理与实践，以及一种基于协商式民意调查的训令委任制度设想。

二、现有民主制度的三重局限

2.1 直接民主的规模瓶颈

直接民主的原型可追溯至古希腊雅典。雅典的公民大会要求公民亲身到场参与讨论和表决，但即便在城邦规模（公民人口约三万至六万）下，召集会议已属困难。据历史记载，雅典为了确保公民大会有足够的出席人数，派公共奴隶拽着沾了红染料的长绳子到集市兜着成群的公民赶往会场，谁的衣服沾上了红染料就得缴纳罚款——这一细节折射出直接民主在参与动员方面的天然困境。一旦政治共同体的规模超出村落级别，要求全体公民亲身参与讨论和决策便不再具有可操作性。

2.2 全民公投的效率与质量问题

全民公投作为直接民主在现代条件下的延伸，允许公民无需亲身参与讨论、仅通过投票来表达意见，但同样面临两个结构性问题。

其一，成本高昂，难以经常开展。组织一次全民公投涉及大量行政和财政资源，因此只能用于少数被认为足够重要的议题，无法成为日常决策工具。

其二，无法保证选民在投票前经过充分的知情与审议。以美国加利福尼亚州为例，该州选民在每次大选中都会面对若干公投议题，但大量选民对于自己并不关心或不了解的议题，往往凭直觉或模糊印象投票，既不参与也不观摩公投辩论。即便是自认为对政治高度关注的选民，也坦承在部分议题上未做深入研究即行投票。

此外，全民公投容易受到利益集团的影响。资金雄厚的一方可以通过大规模广告投放来左右选民判断，使公投结果偏离真正的公共利益。加州曾就网约车平台司机的劳动身份问题进行公投，相关平台投入巨额广告经费，被普遍认为在相当程度上影响了投票结果。

当然，全民公投在某些情况下也能发挥代议制无法替代的纠偏作用。加州曾于1996年和2020年两度通过公投否决了基于种族的优待政策（Affirmative Action）。若该问题完全由州议会决定，结果很可能相反。这说明直接民主在特定议题上可以对代议制的偏差形成校正，但其整体效率和质量仍然参差不齐。

2.3 代议制的结构性缺陷

代议制是当今世界应用最广的民主制度形态，但其内在张力同样显著，主要体现在以下三个层面。

第一，议员与民意的制度性脱节。在政治代表理论中，存在两种基本类型：训令委任与自由委任。训令委任要求代表严格执行选民的明确指令；自由委任则赋予代表以独立判断权，选民与代表之间构成一种信托关系。现实中多数代议制国家的议员处于两者之间的混合状态，但总体上更倾向于自由委任。

在欧洲实行比例代表制的国家，这一倾向尤为明显。例如，一个政党在选区获得30%的选票即可按比例获得相应议席，当选议员并无义务代表选区全体选民，且在法理上通常无法被罢免。许多欧洲国家在宪法或法律中明确规定，议员一经当选须代表全国利益而非选区利益——这与美国议员可以公开声称优先考虑本州或本选区利益形成了鲜明对比。

在美国，联邦层面的国会议员因不存在罢免机制，在学术界通常被归类为接近完全的自由委任。加州等实行罢免制度的州议会中，议员因顾虑被罢免而会更多揣度选情民意，形成了一种事实上的训令与自由委任之间的过渡状态，但这种揣度仍然是非制度化的、模糊的。

需要指出的是，议员与民意的脱节并非全然消极。自由委任使得议员可以基于专业判断和国家整体利益进行决策，不至于沦为民粹情绪的传声筒。但如果缺乏有效的民意补充机制，自由委任也容易引发以下两个问题。

第二，立法怠惰。某些选民普遍认为需要解决的议题，议会长期不予推动。一个典型的例子是美国税法中长期存在的"税务倒置"（Tax Inversion）漏洞：大公司可以通过与低税收国家的微小公司合并，摇身一变为外国公司，从而规避在美国的纳税义务。这一漏洞自1996年起被大量公司利用，其不合理性广受批评，但因相关利益集团的游说，美国国会直到2004年才通过弥补性立法予以堵塞——拖延了将近十年之久。

第三，利益集团对议员的渗透与操控。当游说集团的利益与公共利益发生冲突时，现有制度缺乏有效的外部压力机制来迫使议员回应真正的民意。选举周期通常为两年或更长，无法对议员的日常立法行为形成即时约束。

综合以上分析，代议制可被视为人类迄今所能实践的"最不坏的制度"——它优于已被尝试过的其他方案，但远非完美，仍有改良空间。

三、协商式民意调查的原理与实践

3.1 基本机制

费什金教授提出的协商式民意调查，其核心机制可概括为三个步骤：第一，从公众中随机抽取具有统计代表性的样本；第二，组织样本成员进行一至两天的深入协商讨论，期间提供平衡的背景信息并安排正反方辩论；第三，在讨论结束后再做问卷调查，了解参与者经过协商之后对议题的看法。

这一机制的理论基础在于：随机抽样可以保证样本对全体公民的代表性（只要样本量达到一定规模，其统计误差即在可接受范围内）；而协商讨论环节则确保参与者在表达意见前经过了充分的知情与审议。由此得到的调查结果，在理论上既具有代表性，又具有审议性——这是全民公投和常规民意调查均无法同时满足的。

费什金教授在其2025年出版的著作中记录了世界各国超过150次协商式民意调查实验。尽管20余年间的实践频率并不算高，但每次实验都提供了关于协商讨论效果的实证数据。

3.2 代表性案例

保加利亚吉普赛人教育问题是一个常被引用的案例。保加利亚吉普赛人（罗姆人）约占总人口6%，当时拥有独立但教学质量低下的学校。主体民族中多数人反对吉普赛儿童进入普通公立学校混合就读。协商式民意调查按人口比例纳入了吉普赛人参与者。在讨论前的"入门调查"中，大部分参与者（包括部分吉普赛人自己）支持维持隔离教育体制；经过一至两天的协商讨论后，"出门调查"显示多数人转变了立场，认为混合教育更有利于公民社会的健康发展。这一结果表明，充分的信息供给和结构化的协商讨论能够显著改变参与者对复杂社会议题的判断。

类似的效果也在其他场景中得到验证。在美国德克萨斯州，关于当地电力公司经营策略的协商式民意调查取得了积极成果。在蒙古国首都乌兰巴托，市政基础设施建设项目的协商式民意调查亦收效良好，并进一步推动了蒙古国在国家层面的制度采纳。

3.3 蒙古国的制度化尝试

蒙古国是目前全球唯一在法律框架中正式纳入协商式民意调查的国家。根据蒙古国法律，国会在提议修改宪法之前，须先在全国范围内举行协商式民意调查，其结果构成宪法修正案在国会正式通过的前提条件。

在这一制度框架下，协商式民意调查拥有了实质性的否决权——若调查结果不支持某项宪法修正案，国会即无法推进。但它并非终局性的决策机制——修正案仍需经过国会正式表决方能通过。因此，蒙古模式可被视为协商式民意调查在不外挂其他制度的条件下所能达到的最高制度地位——参考性权力与否决性权力的结合，但尚不具备独立的创制与终决能力。

四、训令委任的历史困境与制度突破的可能

4.1 陪审团类比与法理边界

在英美法系中，6至12名随机抽选的普通公民即可对案件作出终局裁决。既然如此少量的随机抽选公民能在司法领域行使终决权，那么一个更大规模的随机样本为何不能在政策领域行使类似的决策权？

这一类比的局限在于法理逻辑的差异。陪审团属于司法裁判权的范畴，其法理目的是通过多人合议来避免误判。而政策制定属于统治权的范畴，涉及利益分配和价值选择，不能直接套用裁判模式。然而，陪审团制度至少证明了一点：让随机抽选的公民作出具有法律效力的决策，在制度设计上并非不可想象。

4.2 训令委任为何反复失败

训令委任在代议制发展的几百年历史中屡试屡败，根本原因在于操作层面的不可行。其理想状态要求议员在每次投票前征询选区民意，但议会会期通常长达数月，期间议题繁多、投票频繁，逐一征询民意在时间和成本上均不现实。

此外，通过传统渠道（如选民见面会）征得的"民意"存在严重的参与偏差：愿意出席的几乎都是政治积极分子，沉默多数的意见无从体现。这意味着即便议员有意征询，所获得的反馈也不具有真正的代表性。

美国历史上仅有两次接近训令委任的实践：1788年各州批准联邦宪法期间的州内宪法会议，以及1930年代废除禁酒令时的各州宪法会议。前者暴露了代表"跳票"（在会场改变预定立场）的问题；后者则因议题单一而不具有推广意义。

4.3 一种制度设想：协商式民意调查驱动的训令委任机制

在上述分析的基础上，有论者提出了一种将协商式民意调查与训令委任相结合的制度设想，其要点如下。

**机构设置。**在代议制议会之外，另设一个非常设的训令委任代表机构。该机构不取代议会，而是作为补充性的民意表达和议程创制渠道。

**审议区与代表。**将政区划分为若干审议区，每区选举一名训令委任代表。代表须为无党籍人士，选举过程排除政党参与和背书，以确保其独立于党派利益。代表为无薪公益职位，无固定会期，其核心角色是审议的召集人和民意的传达者。

**核心职能——创制议程的决定权。**训令委任代表的首要权力不是直接立法，而是通过联名提出"创制案"来启动协商式民意调查。当联署达到一定门槛时，即须在各审议区组织随机抽样的协商讨论与问卷调查。这一设计旨在解决现有制度中"议程设置"的瓶颈——许多议题之所以长期被搁置，并非因为公众不关心，而是缺乏制度化的启动机制。

**决策规则——双过半制。**协商式民调的结果须满足双重过半方可生效。第一重为审议区过半，即超过半数审议区的协商民调结果赞成；第二重为按人口投射过半，即各区调查结果按比例投射至注册选民总数后加总过半。双过半的设计兼顾了地域代表性和人口代表性。对于涉及宪法的议题，门槛进一步提高至三分之二超级多数。

**效力层级。**对于尚不存在相关立法的议题，协商式民调结果经双过半即可直接形成决策。对于推翻已生效法律的情形，门槛应高于50%——非宪法议题建议为60%（五分之三多数），宪法议题为三分之二多数。

**对代议制的倒逼效应。**该设想的一个重要预期效果在于，训令委任机制的存在本身即对代议制议会构成压力。在创制案联署启动阶段，议会为避免被外部机制"绕过"，可能会率先就相关议题进行审议和表决，从而缓解立法怠惰。换言之，创制案联署本身就可以作为一种制度性威胁，推动议会回应被长期忽视的民意。

五、挑战与开放性问题

上述设想面临若干尚待回应的挑战。

**代表性方面。**随机抽样的统计学原理虽然成熟，但实际操作中如何确保"真正的随机"（避免因拒绝参与等因素导致的选择偏差），以及如何确定各审议区的最优样本量，仍需严格的技术设计。

**协商质量方面。**讨论过程的中立性是关键。主持人的选择、背景材料的编制、正反方发言的时间分配，任何一个环节的偏差都可能影响讨论走向和最终调查结果。费什金教授在150余次实验中积累了相当的操作规范，但将其从实验环境推广至常态化的制度运作，仍需经受更大规模的考验。

**制度兼容性方面。**训令委任机构与现有代议制之间的权力边界需要精确界定。若训令委任机构的权力过大，可能架空议会的日常立法功能；若权力过小，则无法有效弥补代议制的缺陷。双过半制和递进式门槛的具体参数，也需要在实践中反复校准。

**思想资源与制度先例方面。**训令委任的非常设代表机构并非当代论者脑洞大开的产物，而是有其历史渊源。孙中山在其宪政理论中提出的国民大会设想，即是一种在代议制立法机构之外另设民意机关的构想。但在孙中山的年代尚无协商式民意调查机制，国民大会代表即使勤于征询民意，也很难避免政治积极分子的声音被放大、沉默的大多数的意见被忽略的问题。协商式民意调查的随机抽样机制恰好可以弥补这一缺陷，使训令委任制度获得可操作性。另一个重要的参照是美国宪法学家布鲁斯·阿克曼（Bruce Ackerman）提出的"高级立法轨道"（higher lawmaking track）理论——在日常代议立法之外，重大议题需要经过更高门槛的民意确认。阿克曼设想中的"高级立法轨道"依赖全民公投，但全民公投在人口众多的政区难以频繁操作，且存在前述的各种弊端。以协商式民意调查为基础的训令委任机构作为"高级立法轨道"，则既易于操作，又能避免全民公投在审议质量和利益集团操控方面的缺陷。

**防止情绪化决策方面。**阿克曼教授还提出过一个重要的程序性主张：重大议题的公投一次通过尚不足以生效，需要经过一段"冷静期"之后再度公投通过方可确认。这一思路同样适用于协商式民意调查。但针对同一议题多次举行全民公投的成本巨大，多次举行协商式民意调查的成本则低得多。在制度设计中加入"冷静期"——要求同一议题的协商式民调在间隔一定时间后再次确认——有助于避免情绪化的决策，降低蛊惑家煽动情绪、误导参与者的风险，进一步增强协商式民意调查作为决策机制的审慎性。

**技术条件方面。**数字平台和远程通信技术的发展为协商式民意调查的组织成本降低提供了可能。混合式的线上线下协商讨论模式或可扩大参与面并提高效率，但线上讨论的审议质量能否与面对面讨论相匹敌，仍是一个有待实证验证的问题。

尽管如此，蒙古国的制度化尝试已经表明，协商式民意调查从学术实验走向政治实践并非不可能。在代议制被广泛承认为"最不坏的制度"的前提下，如何通过制度创新使其变得更好，仍然是政治学研究和民主实践中值得持续探索的课题。